中国正进入福利时代

　　来了，福利时代

　　《中国经济周刊》记者 葛丰 李萌 张伟

　　共享经济发展成果

　　以人为本，走全面协调可持续的发展道路，是党的十六大以来经济社会发展的一个鲜明特征。近五年来，无论是制定产业发展规划还是部署经济社会各项工作，党中央始终强调把人民群众的生命健康和生活质量放在第一位，充分体现了发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的发展理念。
 
　　为什么而发展

　　经济增长并非发展的全部。日本经济学家青木昌彦在其《并非失落的十年——转型中的日本经济》一文中提出了颇具冲击力的概念——GNC（国民生活快乐指数），目前，这一全新视角的概念，已经获得国际社会高度重视。

　　快乐幸福看似虚无实则不然。伴随多年高速增长，中国人均GDP已经达到2000美元水平，世界各国发展经验表明，人均GDP处于1000至3000美元阶段时，往往对应各种矛盾的紧张和激化，其中，由贫富悬殊引发的社会矛盾最为突出。

　　种种变化显示，经过20多年高速增长，中国政府正在将消除经济社会发展失衡所带来的“阵痛”置于优先解决的位置，而从“发展才是硬道理”，到“发展是第一要务”，再到“科学发展观”，这种发展思路的嬗变，其最重要的背景是：中国经济总量已经跃居世界第四，人均国民总收入步入了中等收入国家行列。

　　着力改善民生，让国民切实享受到经济增长所带来的实惠，一系列颇具针对性的举措正在源源不断出台中：

　　2007年7月，国务院决定在全国79个大中城市开展全国首批城镇居民基本医疗保险试点工作，预计到2010年覆盖全国；

　　2007年6月，国务院副总理回良玉在出席有关会议时宣布，中国开始“全面建立农村最低生活保障制度”；

　　2007年初，建设部部长汪光焘在全国建设工作会议上提出，本年度工作的主要目标，在房地产方面重点就是“所有城市（包括县城）都要建立廉租住房制度”；

　　2006年，农业税全面取消；农村义务教育开始免费；

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　　所有这些举措，无不体现出科学发展观的核心理念——以人为本。

　　如何谋发展

　　聚精会神搞建设，一心一意谋发展，应该看到，中国仍然处于社会主义初级阶段，在工业化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势下，无论机遇还是挑战都是空前的，经济社会全面转入科学发展的轨道、实现社会主义和谐社会的目标依然任重道远。

　　经济增长速度并非判断经济运行好坏的唯一标准。经济发展中不仅要解决资源合理配置问题，而且要解决利益分配问题即国民福利最大化问题。着眼于中国目前的情况，这个问题的答案，已经不仅仅关乎“为什么而发展”，同时也关乎“如何谋发展”这一更为具体和现实的课题。

　　就理论而言，一个经济体本期创造的财富，总会有一部分用来进行投资以形成一定的生产能力，换言之，投资越多，国民当前消费就越少。如果投资是重复投资，意味着居民创造的价值的浪费，是一种福利损失。

　　经济增长并非总是和经济福利同方向变动的。横向比较来看，中国经济增长的福利转化水平还比较低，这就很容易形成某种投资依赖症，即，由于福利转化率低，经济体须以高出正常的经济增长速度来得到正常的、或者低于正常的福利改进。反过来说，这种不甚理想的状况，正好反证出改善低福利状况可以成为中国未来长期发展的重要抓手。

　　作为发展中的不足，在过去相当时期内，政府在社会保障制度中往往扮演着最后防线的角色。特别是在农村社会保障制度中，其财力来源渠道主要依靠集体和社会互助，而政府只是在上述渠道不足时给予最后的财政支持。这种融资安排不仅经常导致很多救助对象得不到帮助，同时也是至今未能在农村建立起一个有效的社会保障制度的主要根源。

　　成熟市场经济国家走过的道路表明，仅凭市场并不足以保障人类再生产，为了创造健康和幸福的生产力，人们要组织起来，以集体来共同分担风险与不幸。高水平的福利提供不仅不会矛盾于经济增长，反而会对经济增长起到促进作用。

　　需要指出的是，中国要提高福利水平，建设福利社会，并不是重走计划经济时期福利体制的老路，而是在市场经济体制下和新的社会发展基础上的福利体制的创新。具体而言，无论是“先富带动后富”，还是经济发展带动社会问题的解决，都不可能是一个自动实现的过程，尤其需要政府有效发挥其汲取资源、进行再分配、培育社会体系、实行监管的一系列重要职能。

　　目前来看，实现上述良性转化的条件正在不断成熟，首先，构建和谐社会、全面建设小康社会的方针，表明政府的治国方略从注重经济优先发展转移到经济和社会的协调发展，这种方向性的转变为提高福利水平提供了思想基础；其次，中国经济长期高速发展和综合国力增强，为提高福利水平提供了物质基础；最后，人民群众对福利需求的多样化和对基本保障需求的日益迫切，为提高福利水平提供了社会基础。

　　福利进行时

　　医疗保障：“全民医保”

　　“今世之医，每于富者用心，贫者忽略，殆非仁术也。医乃生死所寄，责任非轻，岂可因其贫富而我为厚簿哉？”明代临床医家龚廷贤在其医学专著《济世全书》中写下了这样一句话。

　　新中国建立后，我国一度实行全民医疗服务模式，政府财政压力重，卫生部门提供的服务效率较低。改革开放后，我国开始医疗体制改革，1998年开始建立城镇职工基本医疗保险制度，之后又启动了新型农村合作医疗制度试点，建立了城乡医疗救助制度。但城镇非从业居民一直没有得到医疗保障制度安排。

　　今年7月23日，国务院发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，要求今年在79个城市试点，2010年覆盖全国。试点地区凡未纳入城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学生、少年儿童和其他非从业城镇居民，都可参加城镇居民基本医疗保险。基本医保通过家庭缴费和政府补助，建立基本医疗保险基金，帮助城镇非从业人员解决大病医疗费用问题。基本医保以家庭缴费为主，政府给予适当补助。对试点城市的参保居民，政府每年按不低于人均40元给予补助。

　　随着这项制度的建立，到“十一五”末期，覆盖我国城乡居民的基本医疗保障制度体系将基本形成。2.4亿多城镇非从业居民的医疗保障获得制度安排，这标志着新的“全民医保”时代即将来临。

　　住房保障：“政府房”

　　1998年，中国正式启动了以“取消福利分房、实现居民住宅货币化、私有化”为核心的住房制度改革，如今已整十年。

　　在这十年中，围绕着“房产”这个轴心，汉语词库得到了不断扩充：“炒房团”、“捂盘惜售”、“房奴”、“不买房运动”、“个人集资建房”……每个新名词的出现，都会引起一阵不小的骚动。

　　房子，转眼间几乎已成为中国城市居民心中的头等大事，人人都在追求安居，但事实却表明，过度市场化的住房体系并不能满足每个人的这个梦想。

　　当不断上涨的房价袭来，政府也做出了努力。2005年3月26日，国务院出台“国八条”，强调“住房价格上涨过快直接影响城镇居民家庭住房条件的改善，影响金融安全和社会稳定，甚至影响整个国民经济的健康运行”。“国八条”以及随后出台的一些相关政策，构成了近年来的楼市第一轮宏观调控。

　　但房价并未应声而落。

　　去年5月17日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议。会上提出了促进房地产业健康发展的六项措施（“国六条”），包括住房供应结构、税收、信贷、土地、廉租房和经济适用房建设等方面。这被业内称为楼市第二轮调控。

　　但在连续经历了两轮调控之后，全国房价进入了新一轮上行通道。调控僵持在新的“十字街头”。

　　历史必将记住2007年的8月。这个月，国家发改委发布的数据显示，全国70个大中城市房价增幅已达7.5%；这个月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发24号文，下称“24号文”)出炉，明确把解决城市低收入家庭住房困难作为住房制度改革的重要内容；这个月，国务院主持召开全国住宅工作会议，把住房保障工作作为政府公共服务的一项重要职责。并且，新中国第一个住房保障司呼之欲出。

　　“24号文”首次明确了廉租房制度在住房保障体系中的重要地位，并为进一步建立健全城市廉租住房制度、改进和规范经济适用房制度提出了更为具体的指标、要求和计划，还将农民工和棚户区居民等住房困难群体纳入逐步改善居住条件之列。

　　8月24日至25日召开的全国城市住房工作会议要求，加强廉租住房制度建设，解决好城市低收入家庭住房困难。继续调整住房结构，稳定住房价格，促进房地产市场健康发展。

　　“24号文”和全国城市住房工作会议所反映出的内涵被舆论称为“房改新政”。中国的“保障性住房”或“保障房”被提到了前所未有的高度，目前“重市场轻保障”的住房模式有望得到根本性转变。

　　中国房改历程中的一个里程碑或已出现。

　　农村义务教育：免费

　　教育是国家发展的基石，教育公平是重要的社会公平。

　　2006年“两会”期间，国务院总理温家宝在做政府工作报告时表示，从当年起用两年时间，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费。

　　这是一个公平教育时代到来的信号。这项政策的出台直接惠及中国9亿农民，“人民教育人民办”的局面将变成“义务教育国家办”，农村义务教育经费也从主要由农民负担转变为由各级财政负担，教育体制的改革将达到前所未有地广度与深度。

　　温家宝在2007年“两会”做政府工作报告时表示，今年要在全国农村地区全部免除义务教育阶段的学杂费，使农村1.5亿中小学生家庭普遍减轻经济负担；继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费。今年全国财政安排农村义务教育经费2235亿元，比去年增加395亿元。“十一五”时期中央财政将投入100亿元，实施农村初中学校改造计划，地方政府也要相应增加这方面的投入。

　　教育的公平，是每个人起点的公平。义务教育免费无疑是中国几千年教育史上的一座里程碑。

　　农业税：取消

　　《左传》记载：鲁宣公十五年（公元前594年）秋七月，“初税亩”。初，开始；税亩，按田地亩数征税。这是中国农民交纳“皇粮国税”的最早记载。

　　2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议通过了关于废止农业税条例的决定。同日，国家主席胡锦涛发布第四十六号主席令，宣布全面取消农业税。绵延数千年的“皇粮国税”终告结束，从此退出历史舞台。

　　全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，难点和重点都在“三农”。取消农业税，为我国今后在城乡推行的一体化税制扫清了障碍，为城乡统筹发展起到助推作用，不仅是我国经济持续快速发展、国家财力强大的必然，更是让农民享受“国民待遇”的德政。

　　当前农业和农村发展还处在艰难的爬坡阶段，农村基础设施薄弱、公共服务不足、农民收入增长困难问题还很突出。2007年的中央一号文件明确要求，今年，财政支农投入的增量要继续高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于上年，土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年。党的十六大以来，“多予少取”的农村政策正在一步步实行并取得实效。

　　农村贫困人口：全部纳入保障

　　改革开放以来，我国坚持走政府主导、社会参与、自力更生、全面发展的扶贫道路，中国农村绝对贫困人口数量从2.5亿下降到2148万，减少了2.28亿多人，农村绝对贫困发生率由30％下降到2.3％，为全球反贫困事业做出了重要贡献。世界银行认为，如果没有中国的贡献，全球贫困人口将呈增加趋势。

　　党的十六大提出了探索建立农村最低生活保障制度的要求。之后，一些省、自治区和直辖市，按照本地经济发展水平和财力状况，陆续建立了农村最低生活保障制度。截至2006年底，已有24个省区市建立了农村低保制度，覆盖了1509万人。

　　2006年12月，国务院明确提出，要在全国范围内建立农村最低生活保障制度。

　　2007年5月23日，由温家宝总理主持召开的国务院常务会议决定，今年在全国建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。建立农村最低生活保障制度以地方人民政府为主，实行属地管理，中央财政对财政困难地区给予适当补助。6月26日，国务院召开全国建立农村最低生活保障制度工作会议，研究部署农村最低生活保障工作。

　　截至今年6月底，全国31个省区市都已建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人。除了少数东部发达地区，一般地方都参照国家每年公布的贫困标准来制定。2006年的贫困标准是年人均纯收入683元，2007年是693元。目前，中西部地区农村年低保标准一般在600至800元之间，东部地区一般在1000至2000元之间。据民政部统计，截至2006年底，低保对象实际领到的低保金为月人均33.2元。随着农村低保制度的全面建立以及各级政府逐步加大投入，实际补助水平会逐步提高。

　　民政部副部长李立国表示，为建立农村最低生活保障制度，今年财政部已经安排了30亿元补助资金支持地方；地方财政的投入预计将会超过70亿元；把贫困农村居民全部纳入农村最低生活保障体系，在今年年末有望实现。

　　全面推行农村低保，不仅在于能够让农村贫困人群有尊严地活着，更在于它向着缩小城乡差别、贫富差别，实现社会和谐，又接近了一步。这是一个令人振奋的开端。

　　企业养老金：连涨三年又三年

　　截至目前，我国企业退休人员有四千多万人，超过了西班牙全国总人口。如何让这一庞大的人群得到较好待遇，安度晚年？

　　在过去的三年（2005—2007），为解决企业与机关事业单位退休人员养老金待遇差距问题、不断改善退休人员生活水平，国家连年上调企业退休人员养老金标准。2002年，全国企业退休人员基本养老金月均615元，2005年达到714元，而2007年达到963元。

　　但企业退休人员与机关单位退休人员的养老金仍存在较大差距。去年年底，本刊2006年第45期发表《机关和企业的退休金为何相差3倍多》一文后，影响巨大，“企业养老金不公平”问题开始得到社会广泛关注。

　　今年8月1日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议认为，尽管国家连续多次提高企业退休人员基本养老金，但目前这部分人员收入水平仍然较低。为进一步缓解收入差距的矛盾，国务院决定，2008—2010年连续三年继续提高企业退休人员基本养老金标准，提高幅度高于前三年的水平,并继续向有高级职称的企业退休科技人员以及退休早、基本养老金相对偏低的人员倾斜。劳动和社会保障部有关负责人在接受《中国经济周刊》采访时表示，“全国总算账，企业退休人员养老金平均水平将超过每人每月1200元。”