一纸户口承载利益纷争 户籍改革重在剥离不公平

　专家称户籍改革重在剥离各种不公平政策

　　　3月31日，律师程海向国务院、公安部、北京市人大常委会和政府寄出建议书称，包括暂住证制度在内的现行的户籍登记制度违反了《中华人民共和国户口登记条例》等多部上位法，因此建议书要求废止暂住证规章。 
 
 　　此前的2月25日，供职于北京市正海律师事务所的程海以制发暂住证行为违法为由，将北京市公安局及下属昌平区分局诉上法庭。此案被媒体称为“户口迁移第一案”。

　　此举引起社会各界对户籍制度改革的讨论，中国青年报记者也就此采访了多位专家。采访中，专家们普遍认为，单纯放开户籍是没有意义的，剥离附加在户口上的各种不公平政策，为户口“松绑”，比放开户籍登记更重要。

　一纸户口承载多种利益

　　在接受中国青年报记者采访时，多位专家表示，户口本来只是记载公民基本信息的载体，但如今却成为政府部门限制非本地户口公民一些权利的工具，甚至成为不少人谋利的工具。

　　程海说：“在网上，大学生留京户口指标售价2万-3万元，据说帮助办理迁户入京的市场价格是人均10万-12万元，有些地方政府也大规模出售‘农转非’户口，转一人收费是几千至几万元。”

　　来自安徽的十一届全国人大代表钱永言就曾为自己买过户口。他本是安徽省明光市某村村民，后来养殖致富，厂子开到明光市，一家人搬到市里居住。但苦于没有城市户口，感觉处处不便的他终于下决心，花了几万元买了明光市的城市户口。

　　钱永言说，公民在其户口地以外的城市工作和居住，当地教育行政部门和部分学校、部分行政机关和企业、部分劳动保障部门，借口常住户口不在本地，对外地户口公民及其子女在教育、就业、社会保障方面长期进行不公平对待。

　　“我从合肥到北京工作已经5年了，虽然已经在昌平区置下家业，但户口还在合肥。”程海就以自己为例说，“这给我的工作和生活带来诸多不便。在北京安装固定电话、子女上学、办理社会保险等受到限制；换领身份证、办理出国护照、参加地方人大代表选举选民登记等都要回合肥办理。”

　　钱永言则直言：“社会上通常所说的附加在户口上的各种利益，实际是附加在户口上的各种违法行为。”

　　户口导致的各种不公平是政策本身的问题

　　但是，中国人民公安大学治安系教授王太元却认为，把所有问题都推到户口上是不公平的。他说：“目前，社会上各种滥用户口门槛的政策都不是由公安部门决定的，因户口导致的各种不公平是政策本身的问题。”

　　王太元表示，从1958年到现在，户口从来都不是公安一家在管的，户口政策是各级政府制定的，公安部门只是一个执行者，只是将公民的信息按照规定进行录用和管理。王太元说：“公安部门改变不了各地政府的任何决定。买房要户口，上学要户口，这些都不是公安部门要求的，把这些统统算到户口登记制度上合理吗？”

　　王太元说，户口和身份证一样，只是一个信息的代码，户口本身并没有什么高低贵贱之分。但如果以户口为由，在各种社会政策上设置门槛，进行区别待遇，那就是不对的，但户口本身并非罪魁祸首。王太元举例说。同样作为北京市民，东城区和西城区市民户口上没有本质区别，但东城区的市民子女到西城区的学校读书，就要多交几万元的赞助费，这跟户口有关系吗？

　　以暂住证为例，王太元认为，暂住证只是反映公民在某个地方暂时居住这个特定事实，是为了便于相关部门了解信息并进行管理，本身没有歧视的意思。但一些企业却要求本市户口正式就业，凭暂住证临时就业，这并非暂住证的错。对于办暂住证收费的问题，王太元也认为，收费政策是由各级政府做出的，公安部门只是执行者。

　　近年来，浙江、重庆等地在户籍制度改革方面做出许多探索。如浙江省在今年年初全面取消农业户口、非农业户口的划分，推行统一的居住证制度。王太元认为，居住证方面放宽了对外来人口的一些限制，是有一定进步的，但很多问题还是无法从根本上解决。“如果只是形式上统一了户口本，其背后附加的社会福利还没变，在子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保、福利、高考等方面依然会有新的名义来进行限制，那么，改革又有什么意义？”

　　剥离附加在户口上的各种利益需要多方推动

　　对如何剥离附加在户口上的各种不公平政策，接受中国青年报采访的专家们普遍认为，户籍制度改革不仅仅涉及法律层面的问题，更涉及广泛而深刻的经济及社会问题，因此户籍制度改革是个系统工程，非公安一家之力可以解决。

　　全国政协委员、清华大学人文学院经济研究所副所长蔡继明教授认为，户口捆绑了很多其他政策，承担了许多本不应当具有的功能。“因此户籍制度改革必须把附加在户口上的各种政策剥离掉，这需要教育、公安、社保、医疗等部门协调制定出改革方案，逐步推进”。

　　北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长姜明安认为，与上位法严重冲突的我国现行户籍制度能够公然存在如此长的时间，是因为其背后复杂的经济及社会原因。他特别提到，长期以来存在于行政部门内部的传统思想没有彻底被服务型政府的理念所打破，一些公安机关仍然从自身利益出发，为了“方便管理”和“减少流民，力求稳定”，人为增加对进入本地的外来人口的限制。此外，尽管市场经济已运行到了今天，但过去计划经济体制下制度和观念仍有残余，社会资源仍然以户口为依据。因此，要解决各种社会资源附着在户口上的问题，姜明安认为，根本出路还在建设更加完善的市场制度。

　　中央民族大学法学院教授熊文钊建议，公安部门在未来的改革中可以尝试整合身份证与户籍，依靠更多现代技术，强化前者的信息承载功能，同时逐步改变“以户籍来反映人口基本信息”的传统思路，这样不仅有利于公安部门更及时地掌握人口基本信息，还可以相应缓解不少附着在户籍上的问题。

　　中国人民公安大学法律系副教授齐小力认为，应加紧制定《户籍法》，取消一切附加在户籍制度上的其他功能，使户口与利益脱钩。

　　北京大学宪法与行政法研究中心副主任湛中乐认为，户籍制度改革涉及对现有秩序的破坏，是“牵一发而动全身”的事情，因此单靠政府自身的推动是远远不够的，应该有更多百姓参与进来，形成更成熟有效的民意表达机制，来触动和推进政府的此项改革。

　　新进人口不仅消耗资源也在创造财富

　　现在有许多人担心，放开户口限制会使城市过度拥挤，造成新的社会问题。王太元说：“就说现在北京的房价，大家都觉得高，如果放开户籍登记制度，天涯海角的人都可以挤到北京来，北京的人口可就远远不止现在的1700万了。这么多的人口，你的交通承载能力、乃至环境承载能力够用吗？”

　　程海认为，“放开户口会使城市不堪重负”是荒唐的推测。“不能只看到新进人口消耗社会资源，还必须看到他们所创造的社会财富。事实证明，新进人口对城市发展作出了巨大贡献。”程海说，“因为能在城市呆下来的新进人口，大多数是竞争力较强于原住民的青壮年，他们创造了大量财富，并通过纳税增加城市的财政收入。”

　　程海还认为，城市的公共资源紧张，应当用新进人口的纳税款扩增道路、新建扩建学校和医院等来满足需要，而不是限制人口进入。“大多数人迁移都不是盲目的，是因为当地社会需要，才有可能立足。如果找不到合适的工作，自然会离开。这是由市场自然调节的，而非一定要行政手段设置不必要的门槛。”他说。

　　程海说：“有一点我实在想不通，你说我没有北京户口，不能和北京市民同等地享受教育、社保等政策，但这些公共服务是建立在公民纳税的基础上的，为什么你对我每年缴纳的税收照单全收，提供的公共服务却要因为我不是本地户口就打折扣呢？”他认为，纳税是公民购买政府提供的公共服务的一种法律和经济行为，政府收税就是一种承诺，必须依法提供同等服务，收了别人税钱又不提供同等公共服务，是说不通的。

　　本报记者 李丽 实习生 王桂环

　　30岁的孙女士是一位准妈妈，怀孕4个多月。最近，为了准生证和孩子将来的户口，她决定在当妈妈之前先当一回原告，打场官司。

　　2005年7月，孙女士在天津读完硕士后来到北京工作。虽说公司解决不了户口，但孙女士也没有特别在意，“工作本来就不好找，况且我觉得夫妻俩有一个北京户口就行”，丈夫秦先生是北京市集体户口。

　　2007年4月，北京市公安局人口处推出了9项方便群众办理户籍业务的新举措，其中之一便是针对未成年人随父落户问题的，即对不满18周岁的未成年人，父亲为北京市集体户口(不包括在校生集体户口和驻京办事处、联络处等集体户口)，母亲为外省市户口的，经单位同意并经公安机关按规定审批后，可办理随父报出生或投靠父亲进京入户。

　　孙女士回忆说，她对这条新闻记忆犹新，因为“就是针对我们这种情况的限制放宽了。”但现在她才发现，高兴得有点早。

　　秦先生在一家外企工作，户口都放在人力资源代理服务公司。根据北京市的上述规定，要办准生证，让孩子随父进京落户，必须要征得人力资源代理公司的同意，出具加盖公章的随父落户的证明。

　　没想到，就是这个先决条件，把秦先生拦在了这项便民举措之外。

　　“我们把街道办事处和派出所都问烦了，得到的答复就一句话，公司同意就能办。”孙女士从去年就张罗着办准生证，但至今毫无进展。

　　“公司态度很明确，就是不给开随父落户的证明。”秦先生特别无奈，每次去找负责人，还没开口，人家就把他堵回来了，“找我没用，谁都不给开。要想给孩子落户，你只能买房再把户口迁出去。”

　　从2005年至今，孙女士夫妇一直在北京打游击，“差不多一年换一个地方”。孙女士说，“我们周围的同学都是这样，倒腾着换地方住。”但公司的答复让夫妻俩后悔得牙根痒痒，“早知道这样，当初就是砸锅卖铁也得先把房子买了！”

　　秦先生夫妇跟很多外地来京工作的年轻人一样，刚毕业时没钱，等稍微有点积蓄了，商品房的价格早已高得离谱，远远超出了他们的承受范围。至于购买经济适用房，秦先生取得北京城镇户籍还不满3年，而且年收入也不符合条件。而他们满心期待的两限房，至今具体要求还没最终确定，但“我们的年收入又比8.8万元稍高一点，估计也不成。”

　　“如果户口问题解决不了，孩子一出生就成了黑户。”夫妻俩一筹莫展，“买不起房子不是我们的错，自己没房子住也就罢了，为什么孩子要付出这么大的代价？”

　　另一个案例也值得思考。

　　2007年6月，张勇夫妇的儿子出生后，由于无法在北京落户，便把北京市昌平区公安分局东小口派出所告上法庭。但昌平区人民法院以“原告的诉讼请求不属于行政审判权限范围”为由驳回起诉，目前该案还在上诉阶段。

　　2002年7月张勇从鞍山来北京工作，妻子王翠英2000年8月从河北省魏县来北京，两人都没有北京户口。提起户口给他们带来的麻烦，张勇说，“那可多了。”结婚、生小孩、上保险、办各种证件、孩子以后的教育问题……什么事都跨不过户口这道坎儿。

　　刚来北京那会儿，从事酒店服务的王翠英想找份工作，可80%的招聘单位都明确写着非北京市户口免谈。“有一次去一个五星级酒店应聘，负责招聘的人直接告诉她，她所有的条件都符合招聘标准，但不是北京市户口，再有能力也不能用。”现在王翠英所在的单位同样也有户口要求，“现在的领导比较看重能力，算是破格录用，但这样的领导又有几个呢？”

　　由于不是北京市户口，结婚时，所有的手续都要回老家办理，“先回她(王翠英)老家办理，再回我老家。孩子的准生证也是带着户口本和结婚证回老家办的。”

　　办理暂住证时，由于需要本人身份证，但是王翠英的身份证号变了，为了开证明，张勇连续回了老家四五趟。要知道没有证明就不能办暂住证，没有暂住证就意味着工作、房子、驾照都不能办。“像我们有了自己的房子，办起暂住证就比较方便了，但那些租房住的人办手续还是很麻烦。”

　　“说实话，我现在最担心的就是儿子的户口问题，这可能关系到他一辈子。”张勇说，这意味着将来一连串的麻烦。今后上幼儿园和义务教育要交赞助费，“想去好一点的幼儿园，外地户口一年的赞助费要5万”；高考还要回鞍山，可两个地方的教材根本不一样。

　　眼下张勇夫妇马上面临的是孩子的保险问题。上保险的钱是交了，但保单到现在还没有拿到，因为要拿到保单就必须有身份证号，“可孩子的户口到现在还没有登记上，哪来的身份证号呀？”