中国行政成本过高有复杂体制根源 四大因素拉高

评述由头

    奥运期间，北京市部分公车停驶，使一些单位公费开支大幅降低，行政成本话题又一次成为人们关注的热点。汶川大地震发生后，中央宣布削减行政成本用于抗震救灾，在社会上引发热议，并且掀起了降低行政成本的新一轮讨论。甚至有人提出，假若没有地震，行政成本还会作为见怪不怪的现象延续下去吗？虽然是个假设，但是这个问题确实值得深思。

　　我国行政成本过高已经是一个不争的事实。虽然政府为控制行政支出过高三令五申，每次“两会”期间均有代表、委员“讨伐”行政支出问题，但是政府行政成本过高现象似乎愈演愈烈。我国行政成本过高的深层原因何在？行政成本能挤掉多少水分？行政成本“瘦身”的短板在哪里？诸如此类民众高度关心的问题，亟待解答。

　　行政成本问题有着复杂的体制根源

　　降低行政成本存在的制度悖论与现实困境，与中国数千年来的政治文化传统息息相关，必须通过深层次的制度改革才能消除产生问题的体制根源

　　中国现阶段行政成本过高的问题有着深刻而复杂的体制根源，其中许多方面又与中国数千年来的政治文化传统息息相关。中国目前仍处在经济转轨阶段，政府主导型经济发展模式和强政府、弱社会的权力分配格局，最终形成了通过设置主管部门，设立审批权的方式管理经济社会事务的基本治理模式。

　　政治文化传统背景下的行政成本问题

　　目前，许多重要的社会管理、协调职能仍然由政府或政府部门控制的事业单位行使，政府行政权力通过其控制的事业单位延伸到经济社会的各个层面，形成了大政府、小社会，政府包揽过多，事务繁杂而效率低下的局面，行政成本自然居高不下。

　　中国中央集权的政治文化传统使地方缺乏自主权，地方各级政府在很大程度上都是中央政府的派生机构，各级政府机构都按照基本一致的模式对口设置，难以实现因地制宜，经济越不发达的地区，财政供养人口和行政成本占辖区人口和财政支出的比重反而越高。而且，中国目前的行政层次过多，也加剧了机构重叠设置、各级政府之间协调管理成本过高的问题。

　　大量政府性收入分散在组织收入的各部门手中，最终相当大一部分用于“养人”，转化为“行政成本”

　　从资金来源的角度来看，由于中国现阶段仍有大量政府性收支游离于预算监督之外，拥有收入权的政府部门通常也掌握着资金的支配权，各部门组织的收入难以由政府统筹安排使用。这就造成了大量政府性收入分散在组织收入的各部门手中，最终相当大一部分用于“养人”，转化为“行政成本”，并造成了政府部门之间的待遇悬殊、苦乐不均。

　　行政成本过高主要与政府资金分配缺乏透明度，各级人大在财政资金分配中的权力不到位有关。此外，政府资金的分配缺乏透明度，也不利于社会公众和舆论的监督。尽管近年来财政部门在加强财政资金分配和监督方面做了大量工作，但这些监督更多的局限在行政体系内部，立法机关和社会舆论的监督仍然很不完善。

　　深层次的制度改革才能消除产生问题的体制根源

　　行政成本过高与政府资金配置缺乏科学性有关。大量的公共服务实际上可以引入竞争机制，外包给社会组织。这样即使并未减少财政支出金额，但通过引入竞争也可以提高服务质量，等量投入带来了更高质量的产出，也是一种成本的降低。

　　另一方面，政府部门的行政成本过高与政府部门内部大量服务自给自足有关。许多政府部门都设有招待所、培训中心、疗养基地，这些附属单位从固定资产的巨额投入到日常经费，都靠本部门的政府性收入维持，闲置严重，效益低下。实际上，不仅上述后勤服务等辅助支出可以社会化，类似于政府部门内部的会计、出纳等通用性岗位也可以由专业的会计师事务所提供，而并不一定要设置机构配置人员。

　　行政成本过高的问题具有深刻的体制根源，解决这一问题与政府职能转变、行政体制改革、政府行政层次调整、完善制约和监督机制、提高政府决策的透明度和科学性等多方面改革都有密切的关系。

　　(张斌，作者为中国社会科学院财政与贸易经济研究所副研究员)

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